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关于公益性岗位开发管理有关情况的调查报告

2015-12-25 15:58:59 来源:企业党建参考报 访问量:

  ■ 汤文颖 范力勇

  就业是民生之本、安国之策、和谐之基。解决就业问题,尤其是解决就业困难群体的就业问题,是改善民生、保障人民生活、构建和谐社会的重要举措。 党的十八届五中全会对就业、社保、扶贫等民生问题进行了顶层设计,对京津冀协同发展国家战略实施指明了方向,对公益性岗位开发管理提出了新要求。公益性岗 位是所有就业扶持政策中优惠力度最大的一项政策。为深入了解公益性岗位开发管理有关情况,河北行政学院课题组近期走访了省直有关部门,并深入到设区市、直 管县等地,对机关、企业、社区居委会以及社会人员,采用电话访谈、问卷调查、开座谈会、资料分析等形式进行了调研。总的看,各级各部门都把公益性岗位开发 管理作为政府民生建设的一项重要任务,强化措施,狠抓落实,取得了明显成效。但也存在一些亟待解决的问题,需引起高度重视。

  一、公益性岗位开发管理已取得可喜效果

  公益性岗位是由政府主导开发,以安置就业困难群体为主要目的,提供符合公共利益的社会公益性工作岗位。公益性岗位开发管理,作为一项重要的就业 援助政策,从2003年开始,在全国迅速全面实施,取得了良好的社会效果,对维护社会稳定,保障群众生活,促进和谐发展,起到了关键性作用。从整体上看, 各地公益性岗位上岗人员,多为大龄就业困难人员、低保家庭人员和长期失业者。近年来,随着公益性岗位的发展和促进大学生就业,公益性岗位类别设置有明显拓 展,开拓出类似村官等时代要求的公益性岗位,优先招聘大学生或是具有一定文化素质的知识分子。公益性岗位开发管理这项深受广大就业困难人员和用人单位拥护 的就业扶持政策,是就业部门进行托底安置困难人员的主要抓手,体现了党的民生政策的落实,它既避免了直接资金援助形成的依赖性,也提高了就业困难人员的劳 动技能,增强了困难人员的就业能力,深受社会老百姓的欢迎,同时,运用公益性岗位促进大学生就业,缓解大学生就业压力,更好地发挥了公益性岗位的作用。

  二、还存在一些不容忽视的问题

  对调研情况经过梳理,发现公益性岗位开发管理还存在一些不容忽视的问题,综述如下:

  问题一:体制建设有待进一步理顺

  在公益性岗位的使用和管理过程中,由于用人单位没有出资或出资很少,用人单位只管进人、只管用人,疏于管理或管理不到位成为普遍现象。调研中了 解到,公益性岗位实行“谁用人、谁管理”管理模式,由就业服务部门定期抽查。由于对公益性岗位人员无论工作成绩优劣3年到期分流的规定,使公益性岗位用人 单位对其招用人员存在管理不严现象。且由于就业部门承担就业任务繁多,人员编制有限,如用人单位与公益性岗位人员联合骗取就业资金,将很难查明。调研中, 有的部门反映,由于公益岗位开发管理机构设置不合理,公益岗位人员上岗后成为稳定岗位现象多存在,公益岗位人员在岗3年后都希望成为长久制,有的从业人员 在岗稳定后开始比对非公益岗位员工,“政府养服务机构”的公共服务传递模式,难以克服机构臃肿和人浮于事的弊病,缺乏岗位有效管理体制。作为公益性岗位的 就业平台,各地的社会组织发育不充分,管理体制有相互脱节现象,公益性岗位名称有瑕疵、不够准确,管理方式有待规范等。由于街道和居委会本身的政府附属物 的特征,导致社区应有的社会功能弱化,无法很好地组织社区服务和承接大量公共服务。座谈中,有的部门反映,公益性岗位就业定位为临时性准就业,拥有就业形 式、不稳定的特点,安置能力覆盖范围小、工资待遇低等不足当的特点。从制度设计者的角度出发,公益性岗位“准就业”的制度定位很矛盾。制度设计初衷是鼓励 下岗失业人员在公益性岗位工作的同时,去寻找其他更佳的就业渠道,一旦找到工作他们可以随时离职。但是这却为无法保证工作的连续性埋下隐患。座谈中,座谈 人员反映,社保专干或者低保专干,干2年业务还没熟悉呢,正好遇到其他更好的工作,一般就跳槽走了,这个工作也就不能连续了。显然,对于制度设计者来说, 培养1个业务熟练的员工并不容易,如果他另谋职业将会造成用人单位培养时间和人力资源上的损失,但如果将公益性岗位作为正式就业,又会面临薪金待遇、人事 编制、社会保险等一系列问题。所以,理顺公益性岗位开发管理体制,形成衔接有序的工作规范是科学决策的当务之急。

  问题二:机制建设有待进一步创新

  随着十三五规划即将开启,新型城镇化快速发展,京津冀协同发展国家战略进一步实施,特别是国企重组改革升级后,新一轮社会下岗问题或将更加复杂 严峻,大规模大学生就业压力剧增,这些都需要党委政府统领统筹,但部分地方至今尚未出台由地方党委委政府签发的《公益性岗位开发管理办法》,指导性规章缺 失。座谈中,基层社区反映,公益性岗位开发管理有关政策设立初衷,是为了解决集中大量的下岗失业人员就业问题,以便维持社会稳定与和谐。至今己经推行了十 几年,原政策缓解40/50人员再就业的人员,现在已经50/60,甚至更高,原有政策已经不适应社会发展需要,当时那些人员的后续社会保障问题没有解 决,托底服务没有落实。从现在社会对公益岗位需求的现状来看,不能简单给它定位为解决就业、解决40/50人员的政策。当务之急就是改善劳动者的技能结 构,尤其是随着传统失业群体40/50人员逐渐退出劳动力市场进入养老保障体系,运用公益性岗位开发、托底安置、低技能培训等老一套促进就业的措施无法契 合新失业群体的就业服务需求,对解决新成长劳动力的失业效果不明显,公共就业服务以能力促就业的功能必须得到加强。第一轮国企改革后下岗失业人员,公益性 岗位确实解决了大批下岗失业人员无处安置的燃眉之急。经过10多年消化,这些40/50人员变成50/60、60/70人员了,人数可能少了,但年岁也大 了,而且上有老下有小,负担比那时更重了。所以,把公益性岗位定位为解决40/50人员的问题,不太合实际。第二轮国企改革即将启动,近期邯郸、廊坊、唐 山等地发生的裁员潮、失业潮将导致大规模抗议,应引起高度警觉。如今再遇国企重组改制浪潮,新旧并存,公益性岗位制度也到了一个需要转型升级改革的时候 了。同时,现实中已对有一定学历的大学生或是知识技能相对较强的员工,纳入公益性岗位设置范畴,但由于政策不明,或前后不一致,有引发这部分人群上岗后的 心里不满情绪滋生。从人民网了解到,有些地方出现大学生公益性岗位到期政策不一的“上访”情况。所以,创新公益性岗位开发管理机制,拓展岗位设置是稳定社 会的燃眉之急。

  问题三:舆论宣传有待进一步深入

  座谈中,有的部门谈到,自实施公益性岗位开发管理以来,社会公众大多对公益性岗位有正确认识,但还有一些局限,限制了政策积极效能的充分发挥。 具体表现在:一是“准就业”定位不符合需要。调研中发现,大部分公益性岗位人员将公益性岗位视为长期稳定的工作,准备干到退体。同时,用人单位也较担心人 员流动性大,工作连续性不强的问题。因此,无论从制度目标群体还是制度设计者的角度出发,“准就业”这一定位都不适合公益性岗位制度。二是对政府的过度依 赖造成薪酬过低、保障不足不准确。公益性岗位的发展需要依靠政府长期的政策扶持与财政支持。政府的经济负担能力直接影响着公益性岗位的稳定与持续。这种单 项的依赖关系也造成了公益性岗位薪酬过低与保障不足的问题。三是“以弱助弱”难以实现。公益性岗位制度在实施过程中具有一定的“以弱服弱”的性质,达到了 政府公益生产与再生产的功效。它既安置了困难群体就业,又服务了更加弱势人群。但由于公益性岗位人员人力资本与社会资本双重不足,以及社区权利不够等限 制,他们与服务对象之间的互动关系无法达到“助弱”的水平,而只能停留在“服务”的层面上。四是民众对公益性岗位人员来源渠道不透明的疑惑和不理解。座谈 中,有的部门反映,主要原因是公益岗位信息缺乏公开。公益岗位没有一站式的公共就业服务的行政管理平台和服务信息管理平台,不能满足民众的自助服务和一般 就业服务需求的同质性就业服务,如政策咨询、就业失业登记管理、劳动力市场信息服务、劳动保障事务代理等。街道(乡镇)和社区没有公共就业服务组织机构, 没有对失业人员和其他就业服务包括需求对象进行登记备案和信息汇总,更没有条件雇佣从事公共就业服务的专业人员并对其进行培训、指导和监督等。五是社区应 有的社会功能弱化。政府购买公益性岗位的政策不能满足公益性岗位开发管理的需求,无法很好地组织社区服务和承接大量公共服务。惠民政策一是靠制定得好,二 是靠宣传得好。所以,正确解读典型列举公益性岗位开发管理,做到家喻户晓妇孺皆知是惠民安民爱民的权宜之急。

  三、关于进一步加强公益性岗位开发管理的几点建议

  针对调研中公益性岗位开发管理凸显的瓶颈问题,结合实际,提出以下七点建议:

  建议一:尽快出台省级规范性文件

  在河北等地调研时了解到,京津冀协同发展区中的北京、天津、山东均以省级名义出台了管理办法,如山东省2013年7月出台了《山东省公益性岗位 开发管理办法》(鲁人社发〔2013〕23号);北京2014年9月25日发布了《北京市社会公益性就业组织管理试行办法》,2014年10月1日开始在 部分街道、乡镇设立“社会公益性就业组织” 进行试点,2015年1月1日全市推开;2010年12月28日颁布《天津市公益性岗位补贴办法》(津财社〔2010〕46号),2011年1月1日实 施。其他省份,如贵州省、河南省、安徽省、湖南省、黑龙江省等地也已出台了管理办法,重庆市、浙江省等地正公开征求意见,不日发文。河北省起步较早,制度 也较完善,如能与京津冀协同发展区成员省市、先进省市同步,建议尽快出台公益性岗位开发管理的省级规范性文件。

  建议二:拓宽岗位设置范围

  根据公共就业服务理论,将公益性岗位置于公共服务视野之下,通过转变公共服务的供给机制,以社区公共服务和社区服务为平台,通过政府结合社会购 买服务的方式,适当拓宽岗位范围,调动社会组织服务社区和吸收就业的功能,以达到推动公益性岗位增长的目的。遵循因事设岗、设置合理、适度开发、按需定 员、总量控制的原则,岗位人数按社区规模、人口总量、绿化面积、安全设施等实际情况和就业困难人员的资源状况确定公益性岗位,实施总量控制。具体建议:一 是扩大岗位范围。将只服务于机关的公益性岗位,扩展到增加城乡社区服务如养老、绿化、生态服务等的公益性岗位。创新街居社区体制,充分发挥街居和社区体制 的服务功能,发挥好街道和居委会本身的政府附属职能的特征,加强社区应有的社会功能,更好地组织社区服务和承接大量公共服务。二是鼓励转岗创业。完善创业 扶持政策,为已在公益性岗位就业人员创造条件,鼓励其转岗、创业。三是设置冬奥会“季节性”公益岗位。2022年世界冬奥会指日可待。可设置专用于冬奥会 的专项“季节性”公益岗位。通过岗位培训,结合岗位锻炼,使之尽早进入冬奥会状态,熟悉河北发展理念,成为更好服务冬奥弘扬河北文化的“精兵勇将”, 低成本、高效益。

  建议三:加大监督检查力度

  一是严格监督检查。建议由人社部门、公共就业服务机构、基层劳动保障服务中心、基层劳动保障服务站组成检查小组,对用人单位的公益性岗位开发及 管理情况每年组织不少于4次的检查,公共就业服务机构可组织不定期检查。对公益性岗位人员上岗情况、工作情况以及用人单位的考勤考核、岗位补贴和社保补贴 发放情况、社保办理情况、劳动法、劳动合同法执行情况等进行深入细致的检查。二是搭建监督平台。建议公共就业服务机构设立举报电话,对弄虚作假不符合条件 的、不上班吃空饷等违规情况给予撤销岗位、追回补贴等处罚。情节严重的由人社部门给予用人单位警告或撤销开发管理资格等处罚。三是建立巡查制度。建议由基 层劳动保障服务站轮流选派2人每月对辖区内的公益性岗位人员的在岗及工作情况进行检查,并做好检查记录。四是实行公示制度。就业管理部门负责将公益性岗位 所有人员名单、所承担工作任务、举报电话进行公示,接受群众监督,减少和杜绝虚设公益性岗位现象发生。

  建议四:创新管理方式

  一是实施弹性管理模式。政府要给与社会开发管理公益性岗位积极政策。对公益性岗位从业人员采用轮岗制,弹性工资制度。政府在政策上给与支持和鼓 励,鼓励从业人员服务期满从事生态农业服务、农村农家院旅游服务、电子商务服务平台等,引导社区充分发挥社区体制服务与社会,开发更多的公益性岗位,实行 递进制。公益性岗位属于政府社会服务部门的辅助性质,政府购买岗位服务的公共服务传递模式,不是推动就业和提高服务质量的最佳模式,不能形成保障就业困难 群体实现就业的长效机制。如,京津冀协同发展国家战略的实施,承接北京非首都功能疏解功能,将为河北提供大量就业机会,这是为河北完善公益性岗位开发管理 提供了难得的机遇。为完善公益性岗位制度,河北应该加强就业技能培训,积极鼓励、引导社会力量的参与以及建立长效的工作机制。使公益性岗位的工作更具有连 续性。二是适度下放管理权限。“进人、用人”一体化。公益性岗位是一项重要的就业援助政策。为了有效落实这一就业援助政策,避免造成不良社会影响,可以积 极探索由公共就业服务机构和用人单位双重管理的模式。公共就业服务机构可成立专门股室,对公益性岗位实行集中、规范化管理。用人单位负责日常管理,公共就 业服务机构应该参与和监督用人单位考核,可以协助用人单位建立和完善考勤考核制度。公共就业服务机构根据用人单位每月报送的考勤考核情况制作补贴表报财政 部门,财政部门根据补贴表核发岗位补贴和社保补贴。 三是探索建立激励机制。对在工作中积极肯干、业绩突出的人员,用人单位可筹措奖励资金,进行物质奖励,年终可由公共就业服务机构和用人单位对考核优秀人员 进行精神奖励,充分调动公益性岗位从业人员的工作积极性。在公益性岗位上工作满三年的高校毕业生可享受“三支一扶”的优惠政策。

  建议五:加强媒体舆论引导

  继续加强公益性岗位开发管理宣传工作,进一步增强公益性岗位开发管理是惠及民生的政治意识。以实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的,由政 府设置的非营利性公共管理和社会公益性服务岗位开发管理是改善民生、保障人民生活、构建和谐社会的重要举措。如何把好事办得更好,把党的民生政策落实好、 宣传好,稳定民生,这是社会发展的长期任务。充分发挥喉舌的作用,通过宣传,使困难失业人员树立正确的就业观念,全面了解公益性岗位政策。

  建议六:探索转型升级机制

  借鉴国内外先进经验,不断探索公益性岗位开发管理转型升级机制。经济结构的转型升级,国有企业改革重组等因素的影响,适龄劳动人口出现下降,但 是公开失业率上升不多,实际的隐性失业率却上升很多。党的十八届五中全会明确就业、社保、扶贫等众多民生问题的新要求。这些民生项目要落实成为社会当前和 今后的一个重要课题。全会还提出促进就业创业,坚持就业优先战略,实施更加积极的就业政策。结合国内外公共服务供给机制的成功经验,社会公益性岗位开发管 理更加需要转型升级。如,京津冀协同发展中,河北省与北京、天津社会发展综合梯度差距过大,在社会转型和社会结构分化过程中,社会弱势群体因经济收入、社 会地位、竞争能力等诸多方面,会陷入不利境地,面临社会排斥甚至打击,同时缺乏政治、经济和社会参与机会,没有或很少有能力获得自己想拥有的东西,个人和 家庭生活达不到社会认可的最低生活标准,处于社会权力结构网络底层,是社会发展的不稳定因素。河北作为环京津的特殊区位,解决好现代社会经济利益失衡、社 会权力分配不公平、社会结构不协调或不合理等问题,建立完善的河北公益性岗位开发管理机制具有十分重要的意义。通过对河北省周边的直辖市、省会城市、以及 一些发达省份的公益性岗位开发管理现状进行分析,结合河北社会发展的新形势,得出河北公益性岗位开发与管理要充分发挥社区体制的服务功能,加强社会管理创 新,政府采用多种形式通过社区管理平台,引入企业或团体以及个人等组织购买社会服务,建立社区组织的长效管理机制。政府采用托底服务解决失业人员在就业帮 扶。建立社会组织的公益性岗位的就业平台。把公益性岗位置于公共服务视野之下,通过转变公共服务供给机制,以社区公共服务和社区服务为平台,通过政府购买 服务的方式,调动社会组织服务社区和吸收就业功能,达到推动公益性岗位增长的目的。

  建议七:建立长效发展机制

  政府购买服务将是公益性岗位制度的未来发展方向。新常态下社会公共服务有政府养服务机构、政府补贴需求方、政府补贴供应方3种模式。现行公益性 岗位本质上属于第一种模式。这种粗放式和经验主义模式,难以给社会成员提供急需的服务项目,并且难以克服机构臃肿、管理脱节、消极怠工的弊端,无法形成一 种既推动就业又提高服务质量的长效机制。因此,公共服务模式应从“政府养服务机构”向“政府购买服务”转变。政府购买服务是指政府在社会福利的预算中拿出 经费,向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构,直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。政府不再亲自提供公共服务,而是交由市场和社会力量承担。因 此,政府应大力培育民间服务机构并提供经费、场地、和行政上的支持。同必发365电子游戏府作为购买方,需要和民间服务机构商定适当的专业服务标准,以进行评估和考核。 比如,公益性岗位中的社区服务员、社区养老服务员、社区按摩康服务员等社区服务类岗位完全可以采取政府购买服务的模式来为居民提供服务。这种“外包”式服 务供给模式也是一种市场选择机制,它不仅可以降低政府投入成本,还可以提高公共服务的质量以及员工的福利待遇,真正实现既可以解决一部分弱势群体就业,又 可以为另一部分弱势群体提供服务的设想,形成一种“双重助弱”的长效机制。

本文标签: 公益性 调查报告 岗位

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